O tema da Saúde em Portugal mais parece um fado. Vamos de mal a pior sem que os decisores consigam retirar consequências dos desaires e sem que a sociedade consiga exigir a reversão da degradação a que se assiste.
Não acredito neste pacto patrocinado pelo Presidente Seguro nem acredito que o Adalberto, do que lhe conheço, consiga alterar o status quo. Num país em que parece que os opinadores imperam (provavelmente, fruto de tantos canais de televisão a encherem as emissões ao longo do dia, com tudo o que é cão e gato a comentar), faz falta quem pegue na bola e chute à baliza.
Como não sou de ficar a olhar para a parede, resolvi servir-me das ferramentas ao meu dispor e informar-me, mas informar-me no sentido de nos compararmos com países que podem ser tomados como boas referências e, daí, partir para o que poderia ser um plano de acção. Acresce que tenho familiares em algumas das áreas que lidam com a Saúde e, portanto, vou ouvindo, aprendendo. Para além disso, sou leitora atenta do que se vai publicando, incluindo na blogosfera.
De qualquer forma, sou leiga em matérias de saúde. Mas sou utente, cidadã (e, claro, contribuinte) e pessoa interessada -- e isso confere-me legitimidade para pensar no assunto.
Tal como ontem anunciei, junto um estudo realizado com recurso a IA (Claude). Admito que o que abaixo partilho está correcto a nível de indicadores ou informações -- mas não ponho as mãos no fogo. As fontes estão listadas. Se detectarem falhas ou pretendam que algum aspecto seja aprofundado, muito agradeceria que mo transmitissem para que eu possa reformular o estudo. Mas, independentemente de alguma falha, creio que pode servir como base de reflexão. Provavelmente, enviarei este trabalho a algumas pessoas (talvez não já mas, apenas, daqui por algum tempo, para me dar tempo a introduzir algumas correcções ou adendas).
É um documento enorme, não adequado a um blog. Mas no Instagram ainda o é menos. E eu penso que é mesmo importante que se pense com base em dados objectivos, que nos comparemos com os melhores, que não nos ponhamos a inventar a roda quando ela está inventada há séculos, que nos deixemos de ortodoxias que não contribuem para o bem comum -- e, por isso, vou mesmo colocá-lo aqui. Claro que poderia optar por partilhar aos bocados, ao longo de vários dias. Mas penso que não seria a melhor forma. Prefiro fazer assim e quem quiser lê-lo aos poucos ou copiar para um documento seu , pode fazê-lo. Cá vai.
ANÁLISE E PROPOSTA DE REFORMA
O SNS que Portugal Merece
Diagnóstico, Benchmarking Internacional
e Roteiro de Reforma
Maio de 2026
Fontes: OCDE, INE, ERS, ACSS, CFP,
Commonwealth Fund, Nova SBE, SPMS, PMC, EFN, ScienceDirect
Sumário Executivo
Portugal
gasta 10,2% do seu PIB em saúde — acima da média da OCDE de 9,3% — e transferiu
14.367 milhões de euros para o SNS em 2025. Ainda assim, mais de um milhão de
utentes aguardavam consulta de especialidade no final desse ano, 1,56 milhões
não tinham médico de família, e as famílias pagaram directamente de bolso
próprio 29 a 30% de toda a despesa em saúde. Para comparar: na média europeia,
o financiamento público cobre 80% da despesa total em saúde; em Portugal cobre
apenas 62%. Cada ponto percentual que o Estado não financia é transferido para
o cidadão — em seguros, co-pagamentos e consultas pagas a 100%. O sistema falha
não por falta de dinheiro agregado. Falha por arquitectura.
Este
estudo identifica dez bloqueios estruturais à qualidade e eficiência do SNS,
documenta-os com dados primários verificados, compara Portugal com os sistemas
de referência internacional — Holanda, Dinamarca, Finlândia, Reino Unido,
Noruega — e propõe um Roteiro de Reforma com oito eixos, medidas concretas,
responsáveis e indicadores de resultado. Conclui com uma avaliação do papel da
inteligência artificial como instrumento real de transformação — e com as
razões pelas quais Portugal está atrasado também nessa frente.
Os
dez bloqueios são: (1) um modelo de financiamento que paga actos e não
resultados; (2) um rácio profissional invertido, com muitos médicos mas poucos
enfermeiros com competências reconhecidas; (3) o fenómeno dos médicos
tarefeiros e a sua economia política perversa; (4) a ausência prática de
consultas de especialidade e exames de diagnóstico em ambulatório pelo SNS; (5)
a gestão dos hospitais e ULS por médicos sem formação de gestão; (6) a
fragmentação das compras e a negociação fraca de medicamentos; (7) o poder
corporativo das ordens profissionais como bloqueio a reformas necessárias; (8)
um mercado de seguros de saúde não regulado que discrimina quem mais precisa;
(9) o subinvestimento crónico em prevenção; e (10) o atraso de Portugal na
adopção e regulação da inteligência artificial em saúde.
A
tese central é simples: estes dez bloqueios são conhecidos, documentados e, em
grande medida, resolvidos nos países de referência. O problema português não é
de diagnóstico — é de coragem política e de arquitectura institucional que
permita implementar o que já se sabe que funciona.
1. O Paradoxo Financeiro: Muito Dinheiro,
Maus Resultados
1.1 Os Números
A
despesa corrente em saúde em Portugal atingiu 29.205 milhões de euros em 2024,
equivalente a 10,2% do PIB — acima da média da OCDE (9,3%). O SNS registou um
défice de 1.377,6 milhões de euros nesse ano, uma deterioração de 741 milhões
face a 2023. Em 2025, os gastos operacionais do SNS ascenderam a 15.750 milhões
de euros, mais 13% do que em 2024. A dívida total cresceu 10,8%, fixando-se em
1.471 milhões de euros.
Apesar
deste volume, a despesa per capita em saúde é cerca de 20% inferior à média da
UE — porque o PIB per capita português é também inferior à média europeia. Em
termos absolutos, os portugueses recebem menos cuidados por cada euro investido
do que a maioria dos seus parceiros europeus.
O
dado mais revelador é o da estrutura do financiamento: o Estado financia apenas
62% da despesa total em saúde em Portugal, quando a média europeia é de 80%. Os
restantes 29 a 30% são pagos directamente pelas famílias — out-of-pocket —
através de co-pagamentos, consultas privadas, exames e seguros. Este valor é o
dobro da média da OCDE (cerca de 15%) e coloca Portugal entre os países
europeus com maior encargo directo para os cidadãos. Não é uma questão de
percepção: é uma transferência sistemática de risco e custo do Estado para as
famílias, com impacto especialmente severo nas famílias de menores rendimentos
e nos idosos.
|
Indicador |
Portugal |
Média
UE/OCDE |
Posição
relativa |
|
Despesa saúde
(% PIB, 2024) |
10,2% |
9,3% OCDE |
Acima da
média |
|
Financiamento
público |
62% da
despesa |
~80% UE |
Muito abaixo
da média |
|
Pagamento
directo famílias (OOP) |
29–30% |
~15% OCDE |
O dobro da
OCDE |
|
Despesa per
capita vs. UE |
−20% da média |
— |
Baixa em
termos absolutos |
|
Défice SNS
2024 |
1.377,6 M€ |
— |
Deterioração:
+741M€ vs. 2023 |
|
Gastos
operacionais SNS 2025 |
15.750 M€ |
+13% vs. 2024 |
Crescimento
acelerado |
|
Sem médico de
família (fim 2025) |
1.563.710
utentes |
+2,7% vs.
2024 |
15% da pop.
inscrita |
|
Lista espera
consultas (fim 2025) |
1.088.656 |
+13,8% vs.
2024 |
1 em cada 10
inscritos |
|
Investimento
em prevenção |
2–2,3% da
despesa |
3–3,4% OCDE |
Metade dos
líderes |
Fontes: INE, Conta Satélite da Saúde 2024 (jul. 2025); CFP,
Evolução do Desempenho do SNS em 2024 (jul. 2025); ACSS, SNS: A Saúde dos
Números 2025 (fev. 2026); OCDE/CE, Country Health Profile Portugal 2025; Nova
SBE, Orçamento do Estado para a Saúde 2025 (nov. 2024).
1.2 O Modelo que Financia Actos em vez de Resultados
O
SNS paga por actos realizados — consultas, cirurgias, internamentos — e não por
resultados de saúde produzidos. Isto cria um incentivo perverso estrutural: a
unidade de saúde que previne um internamento não recebe nada; a que realiza o
internamento recebe. A unidade que mantém um diabético com HbA1c controlada
através de seguimento regular não é premiada; a que o trata na urgência por
cetoacidose diabética é financiada pelo episódio de urgência.
Nos
países de referência — Holanda, Reino Unido, Dinamarca — o modelo de
financiamento é misto: capitação (pagamento per capita ajustado por risco),
pagamento por resultados clínicos verificados, e penalização por
reinternamentos evitáveis. O NHS britânico operacionaliza o Outcomes Framework,
que liga explicitamente o financiamento a indicadores como a percentagem de
diabéticos com HbA1c controlada, taxas de rastreio oncológico e reinternamentos
a 30 dias. Portugal tem os instrumentos técnicos para fazer o mesmo — falta a
decisão política de mudar o modelo.
2. O Paradoxo dos Profissionais: Pirâmide
Invertida
2.1 Muitos Médicos, Poucos Enfermeiros
Portugal
tem 5,5 a 5,6 médicos por 1.000 habitantes — o segundo rácio mais elevado da
Europa, acima da média da OCDE de 3,5 a 3,7. A OCDE assinala que este valor
inclui médicos com cédula profissional mas sem actividade clínica activa, com
uma sobrestimação estimada de cerca de 30%. Do lado dos enfermeiros, Portugal
tem 7,1 a 7,4 por 1.000 habitantes, abaixo da média da OCDE (8,8 a 9,2) e muito
aquém dos países nórdicos. O resultado é um rácio de apenas 1,3 enfermeiros por
médico — o quinto mais baixo da OCDE.
Esta
pirâmide invertida tem consequências directas: em Portugal, os médicos realizam
tarefas que em qualquer outro país europeu são executadas por enfermeiros com
competências alargadas reconhecidas por lei. O tempo clínico mais caro e mais
escasso é consumido em trabalho de rotina que não o exige. Em 20 países
europeus, os enfermeiros de prática avançada (APN) têm já competências legais
de prescrição, gestão autónoma de patologias crónicas e referenciação directa
para exames. Em Portugal, esse quadro legal não existe.
A
remuneração dos enfermeiros coloca Portugal na 19.ª posição em 21 países da
OCDE — o que alimenta emigração estrutural para a Suíça, Reino Unido, França,
Alemanha e Luxemburgo. O SNS terminou 2025 com cerca de 52.000 enfermeiros —
crescimento de 2,5% — mas a base de partida é insuficiente para uma população
de 10 milhões e para um sistema que, como se defende neste estudo, precisa de
redistribuir competências clínicas significativas para este grupo profissional.
|
País |
Médicos/1.000
hab. |
Enfermeiros/1.000
hab. |
Rácio
Enf./Méd. |
APN
legalizado |
|
Portugal |
5,5–5,6* |
7,1–7,4 |
~1,3 |
Não |
|
Média OCDE |
3,5–3,7 |
8,8–9,2 |
~2,5 |
— |
|
Dinamarca |
~4,2 |
16,6 |
~3,9 |
Sim (2010) |
|
Noruega |
~4,8 |
17,9–18,0 |
~3,8 |
Sim |
|
Finlândia |
~3,2 |
13,6–14,1 |
~4,3 |
Sim |
|
Holanda |
~3,6 |
~11,0 |
~3,0 |
Sim (2009) |
|
Reino Unido |
~3,1 |
~9,0 |
~2,9 |
Sim (2000s) |
* Inclui médicos com cédula mas sem actividade activa;
sobrestimação estimada de ~30% (OCDE). Fontes: OCDE Health at a Glance
2022/2023; Ordem dos Enfermeiros; De Raeve et al., Journal of Advanced Nursing
(2024).
2.2 O Fenómeno dos Médicos Tarefeiros: Uma Economia Política Perversa
O
SNS gastou cerca de 250 milhões de euros em médicos em regime de prestação de
serviços em 2025, um crescimento de 17,3% face aos 230 milhões de 2024. A
maioria destina-se a cobrir escalas de urgência. O fenómeno tem origem numa
decisão política dos anos 1990: a contracção do número de alunos de medicina e
de vagas de internato de especialidade, iniciada durante o mandato da ministra
Leonor Beleza, criou um défice estrutural de especialistas que se tornou
crítico entre 2010 e 2015. A solução de emergência — o recurso a tarefeiros —
tornou-se, em quinze anos, um modelo paralelo de exercício da medicina.
A
lógica de incentivos é clara: um médico especialista tarefeiro ganha mais por
hora do que um especialista do quadro no topo da carreira, sem garantir
assiduidade, sem cobrir períodos festivos, sem ser responsável pela
continuidade assistencial após o turno, sem ser avaliado e sem obrigação de
formação contínua. Um médico que termine o Ano Comum sem vaga de especialidadepode ser contratado como tarefeiro em urgência com remuneração superior à demuitos especialistas do quadro. O incentivo à formação especializada é assim
perversamente diminuído.
Um
número significativo de tarefeiros presta serviços não em nome individual mas
através de uma sociedade unipessoal, beneficiando do regime fiscal de IRC em
vez do IRS progressivo — um expediente que o próprio Governo reconheceu ao
incluir a sua regulação no diploma de Maio de 2026. Esse diploma estabelece
incompatibilidades (médico que recuse horas extraordinárias no hospital do
quadro fica impedido de ser tarefeiro noutro hospital), tectos horários e «via
verde» para transição para o quadro. É um passo positivo, mas insuficiente sem
a reforma paralela das condições de carreira que torne racional, e não apenas
legalmente obrigatório, trabalhar no quadro do SNS.
O
paradoxo cíclico dos tarefeiros:
Cada vez que o Governo aumenta o recurso
a tarefeiros para resolver um problema imediato de cobertura de urgências,
torna a carreira hospitalar menos atractiva para os especialistas do quadro,
acelera a saída de especialistas e aumenta a dependência do modelo que se
pretende reduzir. É um ciclo vicioso que só se quebra com reforma estrutural
das condições de carreira — não com regulação dos preços dos tarefeiros.
3. O Colapso do Acesso: Especialidades,
Exames e o TMRG de Papel
3.1 As Listas de Espera em Números
No
final de Junho de 2025, 974.770 utentes aguardavam primeira consulta de
especialidade nos hospitais públicos — mais 25,6% do que no período homólogo de
2024. Destes, 56,6% já esperavam além do Tempo Máximo de Resposta Garantido
(TMRG) legalmente estabelecido. Em cardiologia, 80,9% dos utentes em espera
ultrapassavam o limite legal. Em oncologia, 71,1% aguardavam além do prazo —
numa área em que o tempo é clinicamente determinante. No final de 2025, a Lista
de Espera para Consulta totalizava 1.088.656 utentes, mais 13,8% do que em
2024.
Os
números são simultaneamente o sintoma e a prova de uma falha sistémica. A
actividade cresceu: foram realizadas 681.162 primeiras consultas no primeiro
semestre de 2025, mais 2,5% do que em 2024. Mas a lista de espera cresceu 25,6%
no mesmo período, porque o sistema não consegue resolver o problema a montante
— cuidados primários insuficientes, ausência de especialistas em ambulatório,
ausência de mecanismos de triagem eficaz que separe o que precisa de
especialista do que pode ser gerido em cuidados primários.
3.2 O TMRG Que Não Tem Dentes
A
lei portuguesa estabelece TMRGs de 30 dias (muito prioritário), 60 dias
(prioritário) e 120 dias (normal) para primeiras consultas hospitalares. Estes
limites são sistematicamente ultrapassados em mais de metade dos casos sem
consequências efectivas para as instituições. O utente tem o direito de
reclamar à ERS — mas a ERS não tem poder de redireccionamento automático para o
sector privado nem de penalização financeira das unidades incumpridoras.
O
contraste com o modelo dinamarquês é total. Na Dinamarca, desde 2002, se a
região de saúde não providenciar consulta de especialista em 30 dias, o utente
tem direito automático à «escolha alargada de prestador» — pode ir a um
hospital privado na Dinamarca ou a um hospital público ou privado no
estrangeiro, com os custos integralmente pagos pela região. Não existe
burocracia de reclamação: o direito é activado pelo simples facto de o prazo
não ter sido cumprido. Em 2023, o Governo dinamarquês e as regiões negociaram
uma redução de 10% no preço pago ao sector privado por pacientes encaminhados —
prova de que o mecanismo é real e utilizado com frequência suficiente para
justificar negociação de preços.
3.3 A Ausência de Especialistas em Ambulatório
Em
Portugal, as especialidades de uso corrente — ginecologia, oftalmologia,
reumatologia, otorrinolaringologia, dermatologia, cardiologia — não estão
disponíveis em ambulatório pelos cuidados primários. O utente que necessita de
consulta de oftalmologia não tem, em regra, um oftalmologista no seu centro de
saúde. Tem de ser referenciado para o hospital — e aí esperar, muitas vezes
mais de um ano. Quem tem patologia que requeira vigilância especializada
regular só a consegue indo ao sector privado, onde paga entre 60€ e 150€ por
consulta, ou tendo um seguro de saúde, que é caro e ainda cobra co-pagamento.
A
ERS assinala que «ginecologia e obstetrícia — acesso a consultas representa
dois terços das queixas à ERS». Esta especialidade, que acompanha a mulher ao
longo de toda a vida adulta, é a mais visível do fosso entre necessidade e
oferta pública em ambulatório. Mas não é a única.
A
Holanda resolveu este problema com o modelo de substituição de cuidados
(zorgsubstitutie): especialistas fazem consultas breves nos centros de saúde
para aconselhar o médico de família, sem que o utente se desloque ao hospital.
Um estudo publicado no PMC em 2023 mostrou que este modelo reduziu as
referenciações hospitalares de 15% para 11% no conjunto das especialidades
testadas, com satisfação muito elevada dos utentes e uma poupança de 10,59€ por
paciente.
3.4 Os Exames de Diagnóstico: O Problema dos Preços
Os
meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT) em Portugal podem, em
teoria, ser realizados em prestadores convencionados com o SNS. Na prática, o
mecanismo funcionou mal durante anos porque o SNS pagava preços que não cobriam
os custos reais de produção. Até à actualização de Abril de 2025, o SNS pagava
14€ a 16€ por uma ecografia geral — quando o custo de realização é de 25€ a
35€. O resultado era previsível: as clínicas privadas não aderiam, ou aderiam
mas davam prioridade menor aos utentes SNS. O Governo reconheceu este
«desfasamento face aos custos reais» ao actualizar as tabelas, subindo as
ecografias para 26€. É um passo na direcção certa, mas que chega com anos de
atraso e não cobre ainda todas as especialidades.
|
País |
Garantia
máx. especialista |
Consequência
do incumprimento |
Resultado |
|
Dinamarca |
30 dias
(diagnóstico) |
Utente vai ao
privado; Estado paga |
Tempos baixos
e estáveis |
|
Finlândia |
3 semanas |
Penalização
do município pela Valvira |
Reduções
sustentadas |
|
Suécia |
30 dias |
Reporte
obrigatório; pressão institucional |
Transparência
efectiva |
|
Holanda |
Normas por
especialidade |
Substituição
zorgsubstitutie |
Listas de
espera baixas |
|
Reino Unido |
18 semanas
(RTT) |
Penalizações
financeiras ao trust |
Monitorização
nacional |
|
Portugal |
30/60/120
dias (TMRG) |
Reclamação à
ERS sem consequência automática |
Incumprimento
> 50% dos casos |
Fontes: ERS, Monitorização Tempos de Espera SNS, 1.º Semestre
2025 (out. 2025); ACSS, SNS: A Saúde dos Números 2025; OCDE, Waiting Times for
Health Services: Next in Line (2020); Commonwealth Fund, Denmark 2025;
PMC10472548; SAPO/Governo, actualização tabelas MCDT (abr. 2025).
4. A Gestão das Quintas: Hospitais sem
Gestores, Compras sem Escala
4.1 Médicos a Gerir o que Não é Clínico
Os
hospitais e as Unidades Locais de Saúde (ULS) portuguesas são, na sua
esmagadora maioria, liderados por médicos. Isto não seria necessariamente um
problema se esses médicos tivessem formação e experiência de gestão. O problema
é que, frequentemente, não têm. Em Fevereiro de 2025, o Observador documentou
que pelo menos três hospitais públicos tinham administradores sem qualquer
experiência em gestão hospitalar, nomeados após a mudança de Governo em Abril
de 2024. O presidente da Associação Portuguesa de Administradores Hospitalares
foi directo: «Nenhuma empresa privada nomeia para a gestão de topo alguém que
não faz ideia do negócio em causa.»
A
Ordem dos Médicos criou em 2024 a Competência em Gestão dos Serviços de Saúde —
uma pós-graduação destinada a médicos que querem assumir funções de gestão. A
iniciativa é positiva mas revela a magnitude do problema: em 2024, ainda era
necessário criar formalmente uma competência de gestão para médicos que já
estavam a gerir hospitais. A investigação internacional publicada no BMC Health
Services Research (2016), que analisou o envolvimento de médicos na gestão
hospitalar em 19 países da OCDE, conclui que a relação entre médicos-gestores e
desempenho hospitalar «permanece uma caixa negra» e que as assunções sobre os
benefícios dessa combinação carecem de evidência robusta.
O
modelo das ULS — criado pelo Decreto-Lei 103/2023 — unificou os cuidados
primários e hospitalares numa única administração. A intenção de integração de
cuidados é correcta. Mas, como o Sindicato dos Médicos do Norte assinalou, o
modelo «perpetua a cultura hospitalocêntrica» ao colocar a gestão dos cuidados
primários sob uma administração dominada pela lógica hospitalar — e exclui
ainda os cuidados continuados e paliativos. A integração foi feita na estrutura
sem ser feita na cultura.
Nos
países de referência, a gestão hospitalar é uma profissão autónoma. Na Holanda
e na Dinamarca, os conselhos de administração dos hospitais têm directores
executivos com formação em gestão (MBA em saúde, gestão pública ou equivalente)
e directores clínicos médicos em funções separadas e complementares. O director
clínico responde pelo que é clínico; o director executivo responde pela gestão
operacional, financeira e estratégica. Não é uma hierarquia — é uma divisão de
responsabilidades fundada em competências distintas.
O
princípio de base:
Um médico excelente não é
necessariamente um gestor excelente — da mesma forma que um gestor excelente
não é necessariamente um médico competente. Gerir um hospital de 1.000 camas
requer competências de gestão de recursos humanos, contratação pública, gestão
financeira, planeamento estratégico e liderança organizacional que não fazem
parte da formação médica. Confundir excelência clínica com competência de
gestão prejudica o hospital e o médico.
4.2 Compras Fragmentadas: A Força Negocial que Portugal Não Usa
A
SPMS — Serviços Partilhados do Ministério da Saúde — tem a missão de
centralizar as compras de bens e serviços para o SNS. O Plano de Compras
Centralizadas 2024–2027 existe e está em vigor desde Junho de 2024. Em teoria,
Portugal tem já uma central de compras. Na prática, o processo é ainda
incompleto: muitos hospitais e ULS realizam compras próprias fora dos
acordos-quadro da SPMS, e a cobertura real das compras centralizadas fica muito
aquém do potencial de economias de escala possível se toda a procura pública
fosse agregada.
O
OE 2026 identificou explicitamente a necessidade de «incrementar a aquisição
centralizada de compras, nomeadamente gás, energia, dispositivos médicos,
medicamentos e transporte de doentes não urgentes» — o que confirma que o
problema não está resolvido. A menção explícita de gás e energia como áreas a
centralizar é reveladora: são categorias de baixa complexidade técnica que
deveriam ter sido centralizadas há décadas.
No
sector dos medicamentos, o problema é ainda mais agudo. O SNS gastou mais de
2.000 milhões de euros em medicamentos em 2025, com crescimento superior a 6,7%
face a 2024. A despesa com medicamentos cardiovasculares cresceu 41% em nove
anos. Portugal define os preços dos medicamentos inovadores por referência a
outros países europeus (ERP — External Reference Pricing), mas a forma como
fixa o preço listado pode ter impactos adversos: um estudo da Nova SBE de
Fevereiro de 2026 demonstrou que países incluídos no cabaz de referência da
Alemanha registaram preços de entrada 6,6 pontos percentuais mais elevados do
que os não referenciados, após a reforma AMNOG de 2011. Ser referência pode
sair caro.
4.3 A Negociação de Medicamentos a Nível Europeu
Para
medicamentos de alto custo — oncológicos, biológicos, terapias génicas —
Portugal tem uma capacidade negocial limitadíssima individualmente. Com uma
população de 10 milhões e um mercado farmacêutico de dimensão modesta à escala
europeia, a indústria tem pouco incentivo para fazer concessões significativas
numa negociação bilateral com Portugal.
A
solução está na negociação conjunta. A União Europeia criou o mecanismo de
Avaliação Conjunta de Tecnologias de Saúde (HTA conjunta), obrigatório desde
Janeiro de 2025 para oncologia e ATMP (terapias avançadas), e a estender
progressivamente a outras áreas. Este instrumento é um passo — mas avalia a
eficácia clínica, não negocia preços. A negociação de preços permanece
nacional.
O
modelo mais eficaz de negociação conjunta de preços de medicamentos na Europa é
o BeNeLuxA — consórcio criado em 2015 entre Bélgica, Holanda, Luxemburgo,
Áustria e Irlanda, que negoceia preços de medicamentos inovadores em conjunto,
partilhando informação de avaliação e acordando posições negociais comuns. As
reduções de preço obtidas são confidenciais mas estimam-se em 20 a 40% face aos
preços de lista em várias negociações documentadas. Portugal está fora deste
consórcio — e fora de qualquer outro mecanismo de negociação conjunta efectiva.
A negociação ibérica com Espanha, mencionada frequentemente como hipótese,
nunca foi formalizada nem operacionalizada.
|
Dimensão da
compra |
Situação em
Portugal |
Modelo de
referência |
Potencial
de poupança |
|
Medicamentos
genéricos |
Central SPMS
(parcialmente) |
OCDE:
centralização nacional |
Já
parcialmente capturado |
|
Medicamentos
inovadores/biológicos |
Negociação
nacional bilateral |
BeNeLuxA (5
países) |
Est. 20–40%
vs. preço lista |
|
Dispositivos
médicos |
Misto
(central + hospitais) |
Central única
(UK NHS Supply Chain) |
10–25%
estimado |
|
Serviços
hoteleiros e auxiliares |
Hospitais
individualmente |
Agregação
regional (DK, NL) |
15–20%
estimado |
|
Energia e gás |
Hospitais
individualmente |
Compra
agregada (OE 2026 prevê) |
5–15%
estimado |
Fontes: SPMS, Plano de Compras Centralizadas 2024–2027 (jun.
2024); Governo, OE 2026 — nota saúde (out. 2025); Nova SBE, Regulação
Farmacêutica em Contexto Internacional (fev. 2026); Renascença (fev. 2026);
BeNeLuxA Annual Report 2023; ACSS, dados SNS 2025.
5. O Poder Corporativo como Bloqueio à
Reforma
5.1 A Ordem dos Médicos
A
Ordem dos Médicos emite pareceres sobre o número de vagas nos cursos de
medicina, a abertura de novos cursos, a capacidade formativa dos serviços de
internato e a regulação de competências profissionais. Formalmente, esses
pareceres não são vinculativos — o próprio bastonário sublinhou-o publicamente
em 2023. Na prática, funcionam como veto qualificado, por três razões:
assimetria de informação (a Ordem detém conhecimento especializado que os
reguladores generalistas não têm internamente); coesão corporativa (rejeitar o
parecer implica conflito com toda a classe médica); e efeito de legitimação
(aprovação sem parecer favorável da Ordem é vista como decisão de legitimidade
questionável pelos restantes actores).
O
primeiro-ministro António Costa afirmou, em 2019, que a Ordem dos Médicos «veda
o acesso à profissão» e constitui uma «força de bloqueio» à criação de novos
cursos de medicina. O Observador descreveu a influência da Ordem como «lobby à
portuguesa» ou «magistratura de influência». Ambas as descrições são
empiricamente suportadas: durante décadas, os pareceres desfavoráveis ou
condicionados da Ordem sobre o aumento de vagas de medicina contribuíram para o
défice estrutural de especialistas que alimentou o fenómeno tarefeiro. A Ordem
também se opõe sistematicamente ao alargamento de competências a enfermeiros —
o que atrasa a reforma mais impactante à disposição do sistema.
5.2 A Ordem dos Enfermeiros
A
Ordem dos Enfermeiros tem um papel diferente no bloqueio à reforma: mais do que
impedir mudanças, tem sido insuficientemente activa na defesa de competências
alargadas para os seus próprios membros. A implementação do Enfermeiro de
Prática Avançada (EPA) em Portugal depende de um quadro legal que a Ordem dos
Enfermeiros tem o interesse objectivo de reclamar — mas que, na ausência de
pressão política e de conflito aberto com a Ordem dos Médicos, tem permanecido
por regulamentar.
Em
2023, Portugal estava identificado pela Federação Europeia de Enfermeiros (EFN)
como um dos países em «desenvolvimento de framework» de APN — sem prazo ou
compromisso firme de implementação. Dos 35 países europeus mapeados, 20 tinham
já frameworks estabelecidos. Portugal estava no grupo dos que estudam, não dos
que implementam. A inacção tem um custo directo: cada mês sem EPA regulamentado
é um mês em que o sistema continua a usar médicos para tarefas que os
enfermeiros poderiam desempenhar, a um custo muito inferior e com evidência
clínica de não-inferioridade.
A
investigação publicada no PMC (Frontiers in Health Services, 2022) que analisou
a percepção de profissionais de saúde sobre task shifting em 9 países europeus
é reveladora: nos países que implementaram reformas de âmbito de prática
(Holanda, Inglaterra, Escócia), 74% dos profissionais reportaram mudanças
significativas nos papéis das equipas, contra apenas 38,7% nos restantes
países. A diferença não foi apenas legislativa — foi também cultural, e
dependeu da capacidade dos governos de resistir à oposição corporativa e de
criar incentivos para a mudança.
5.3 O Que Deve Mudar: Propostas de Reforma Institucional
–
Separar pareceres
deontológicos (vinculativos, onde a Ordem tem legitimidade plena) de pareceres
de política pública (consultivos, sem poder de veto efectivo). A Ordem regula a
deontologia médica; não regula o número de vagas de medicina nem a organização
do sistema de saúde.
–
Criar um modelo de
acreditação de formação médica e de APN genuinamente independente das Ordens,
com participação de representantes de doentes, de outros profissionais de saúde
e de peritos internacionais — seguindo o modelo da A3ES para o ensino superior.
–
Criar um Conselho Nacional
de Saúde com poder de parecer vinculativo em matéria de política de saúde, que
inclua representantes de todas as profissões de saúde, de doentes e de peritos
independentes — retirando às Ordens o monopólio de interlocutor privilegiado.
–
Regulamentar o Enfermeiro
de Prática Avançada com competências de prescrição limitada, referenciação de
MCDT e gestão autónoma de patologias crónicas estabilizadas — seguindo os 13
países europeus que já o fizeram.
6. Os Seguros, a Prevenção e o Papel dos
Privados
6.1 A Tripla Penalização
O
português médio paga três vezes pela saúde: em impostos que financiam o SNS; no
prémio do seguro de saúde privado — que passou a ser visto como necessidade e
não como luxo; e em co-pagamentos quando acede ao sector privado. O mercado de
seguros de saúde cresceu aceleradamente: mais de 4 milhões de pessoas tinham
seguro em 2024, os prémios do ramo Saúde cresceram 11,8% nos primeiros nove
meses de 2025, e para 2026 prevê-se um aumento de cerca de 10% — acima da
inflação geral. Este crescimento não é sinal de prosperidade: é sinal de
desconfiança no SNS.
Para
a população sénior, a situação é estruturalmente injusta. É exactamente quando
mais se necessita de cobertura que o mercado segurador cobra mais, impõe mais
exclusões e, acima de certos patamares etários, recusa a cobertura de doenças
pré-existentes — que são precisamente as que um sénior tem. Acima dos 75 anos,
as opções de seguro são raras e os prémios proibitivos. Em Junho de 2025, a ASF
aprovou um seguro de saúde padrão de adesão voluntária pelas seguradoras — um
primeiro passo, mas insuficiente porque a adesão é voluntária.
6.2 O Modelo Holandês: Regulação, Não Privatização
A
dicotomia público/privado é falsa. O que importa é a regulação. Na Holanda,
todos os residentes adquirem um seguro básico obrigatório a seguradoras
privadas (maioritariamente sem fins lucrativos) que competem sob regulação da
Autoridade de Cuidados de Saúde (NZa). O Estado define o pacote mínimo de
benefícios, subsidia os mais pobres, e — elemento central — as seguradoras são
proibidas de recusar candidatos ou discriminar prémios por idade ou estado de
saúde. Um sofisticado sistema de equalização de risco compensa as seguradoras
com carteiras mais envelhecidas ou doentes. O resultado: out-of-pocket de
apenas 9,3% — três vezes menos do que Portugal.
Este
modelo não é privatização — é regulação pública de mercado privado com
objectivos públicos. Uma seguradora que paga quando o utente fica doente tem
incentivo para adiar o tratamento. Uma seguradora que opera num sistema onde a
aceitação é obrigatória e o risco é equalizado tem incentivo para investir em
prevenção e em gestão de doenças crónicas — porque isso reduz os seus custos
futuros.
6.3 A Prevenção: O Investimento que Portugal Não Faz
Portugal
investe 2 a 2,3% da despesa corrente em saúde em prevenção — contra uma média
OCDE de 3 a 3,4% e valores de 5 a 10% nos países líderes. A OCDE estima que
cada euro investido em prevenção gera retornos de 3 a 14 euros em custos de
tratamento evitados, dependendo da área. Portugal vive cada vez mais anos mas
vive pior: está abaixo da média europeia nos indicadores de anos de vida
saudável aos 65 anos. Até 2050, mais de um terço da população terá 65 ou mais
anos. Sem inversão do padrão de prevenção, este envelhecimento traduz-se em
pressão crescente e insustentável sobre o SNS.
A
excepção positiva é a vacinação: Portugal é o 7.º da OCDE na vacinação de
crianças e 70% das doses de gripe em 2023-24 foram administradas em farmácias
sem receita médica. Este modelo demonstrou que o alargamento de competências
funciona e que a adopção espontânea é rápida quando o acesso é conveniente. As
áreas prioritárias de prevenção para Portugal são: gestão integrada de doenças
crónicas (diabetes, hipertensão, DPOC, insuficiência cardíaca); rastreio
oncológico sistemático — que registou uma redução de 10,3% nos rastreios do
cancro da mama em 2025; saúde mental (quase 40% dos doentes crónicos em risco
de depressão clínica, segundo o estudo PaRIS da OCDE de Abril de 2026); e
prevenção de quedas em idosos.
7. O Que os Melhores Fazem: Benchmarking por
Tema
7.1 Cuidados Primários e Rácio Profissional
Na
Holanda, cada equipa de saúde primária serve cerca de 70.000 habitantes e
inclui, por cada médico de família: dois a três enfermeiros especialistas, um
farmacêutico clínico, um fisioterapeuta, um assistente social e um
nutricionista partilhado. O médico de família (huisarts) é o gatekeeper, mas o
enfermeiro resolve autonomamente os casos que não requerem decisão médica. A
Buurtzorg — empresa de cuidados domiciliários criada em 2007 — opera com
equipas autónomas de 10 a 12 enfermeiros sem hierarquia médica intermédia,
servindo áreas geográficas delimitadas. É uma referência mundial de eficiência
e satisfação.
Na
Dinamarca, os enfermeiros têm competências legalmente reconhecidas de
prescrição de um conjunto limitado de medicamentos desde 2010, e o rácio de
16,6 enfermeiros por 1.000 habitantes — o maior da Europa — reflecte décadas de
investimento numa profissão que em Portugal é sub-remunerada e sub-valorizada.
7.2 Listas de Espera e Acesso Especializado
A
Dinamarca garantiu, desde 2002, um tempo máximo de 30 dias para diagnóstico e
30 dias adicionais para tratamento, com direito automático a prestador privado
pago pelo Estado se o prazo não for cumprido. Entre 2007 e 2017, a
produtividade hospitalar cresceu mais de 2% por ano enquanto custos e tempos de
espera se mantiveram estáveis. A Finlândia estabeleceu por lei, em 2010, um
prazo de três semanas para primeira consulta de especialista, com penalização
institucional dos municípios que não cumprissem, supervisionada pela agência
Valvira.
7.3 Gestão Hospitalar e Compras
No
Reino Unido, o NHS tem uma central de compras nacional — a NHS Supply Chain —
que agrega a procura de todos os hospitais públicos para dispositivos médicos,
equipamento e consumíveis. As poupanças documentadas situam-se na ordem dos 20
a 25% face à compra descentralizada. Os medicamentos oncológicos de alto custo
são negociados pelo NHS England em negociação directa com a indústria, com
acordos de acesso geridos que incluem componentes de pagamento por resultados —
o hospital paga menos se o medicamento não mostrar o benefício esperado.
Na
Dinamarca, a gestão hospitalar é profissionalizada: os directores executivos
têm formação em gestão e os directores clínicos têm responsabilidade pela
qualidade clínica — mas os dois papéis são distintos e complementares. Os
hospitais dinamarqueses medem e comparam oito indicadores nacionais de
qualidade, partilhados entre todas as instituições em tempo real, criando
pressão de transparência e de aprendizagem mútua.
7.4 Seguros e Prevenção
Na
Holanda, o seguro obrigatório regulado eliminou a discriminação por idade, a
recusa de cobertura por doenças pré-existentes e os out-of-pocket excessivos.
Em 2024, a Holanda incluiu programas de prevenção de quedas para idosos de alto
risco no pacote básico obrigatório de seguro — uma decisão actuarialmente
correcta, porque o custo de um internamento por fractura da anca é muito
superior ao custo do programa preventivo. Na Suécia e na Dinamarca, a prevenção
é tratada como investimento com retorno documentado, e os médicos de família
são remunerados por indicadores de prevenção atingidos, não apenas por
consultas realizadas.
|
Tema |
Portugal
(actual) |
Meta
recomendada |
Modelo de
referência |
|
Rácio
Enf./Médico |
1,3 |
≥2,5 em 10
anos |
DK: 3,9 | NO:
3,8 |
|
APN
legalizado |
Não |
Sim — urgente |
20 países UE
já o fizeram |
|
Prescrição
por enfermeiros |
Não |
Sim (parcial) |
13 países
europeus |
|
TMRG com
consequência real |
Não |
Sim —
automático |
DK: private
ao fim de 30 dias |
|
Especialistas
em ambulatório |
Quase
ausentes |
Zorgsubstitutie
+ teleconsulta |
Holanda, NHS |
|
Financiamento
por resultados |
Mínimo |
40% do mix |
NHS Outcomes
Framework |
|
Out-of-pocket |
29–30% |
≤15% em 15
anos |
Média OCDE;
Holanda: 9,3% |
|
Regulação
seguros (anti-discriminação) |
Voluntária
(ASF, 2025) |
Obrigatória —
aceitação universal |
Holanda — NZa |
|
Compras
centralizadas medicamentos caros |
Nacional
bilateral |
Ibérico ou
BeNeLuxA |
BeNeLuxA: −20
a 40% |
|
Gestão
hospitalar profissional |
Médicos sem
formação gestão |
Director
executivo + director clínico |
DK, NL, UK |
|
Investimento
em prevenção |
2–2,3% da
despesa |
≥3,5% em 5
anos |
OCDE: 3,4%;
líderes: 5–10% |
|
IA em saúde
regulada e operacional |
Embrionária;
ANACOM só em set. 2025 |
Repositório
validado; pilotos clínicos |
DK CIMT; NHS
AI Lab |
Fontes: OCDE Health at a Glance 2022/2023; Commonwealth Fund
2025; OCDE Waiting Times 2020; EFN APN Report 2024; PMC10472548; BMC Health
Services Research (2016); BeNeLuxA; NHS Supply Chain Annual Report 2024; SPMS
White Paper IA (fev. 2025); Visão (dez. 2025).
8. Inteligência Artificial em Saúde: O que
Pode Fazer e o que Portugal Ainda Não Faz
8.1 O Que a IA Já Pode Fazer em Saúde — Com Evidência
A
inteligência artificial em saúde não é ficção científica nem futuro distante. É
presente documentado em múltiplas aplicações clínicas e operacionais com
evidência publicada em revistas de referência. O mercado global de IA em saúde
foi avaliado em 10,94 mil milhões de USD em 2024 e projecta-se para 256 mil
milhões até 2033. A FDA norte-americana aprovou, até Agosto de 2024, cerca de
950 dispositivos médicos com componentes de IA — o que significa que a questão
não é «se» mas «como» e «com que supervisão».
As
aplicações com evidência mais robusta e com maior potencial de impacto num
sistema como o SNS organizam-se em seis categorias:
8.1.1 Triagem e Orientação em Urgência e Cuidados Primários
Sistemas
de triagem baseados em IA demonstraram capacidade de melhoria da discriminação
clínica e da precisão preditiva, com potencial para reduzir episódios não
urgentes nas urgências e optimizar a alocação de recursos. Em Portugal, onde os
episódios de urgência totalizaram quase 5,6 milhões em 2025 — apesar da redução
de 7,1% —, um sistema de triagem pré-hospitalar baseado em IA poderia separar
eficientemente os casos que precisam de urgência dos que podem ser geridos em
cuidados primários ou por teleconsulta. O SNS 24 já tem elementos de triagem
remota; a incorporação de IA neste canal é o passo natural seguinte.
8.1.2 Diagnóstico por Imagem
A
aplicação de IA ao diagnóstico por imagem — radiologia, dermatologia,
oftalmologia, patologia — é a área com evidência mais madura. Algoritmos de
detecção de cancro da mama em mamografia, de retinopatia diabética em
fundoscopia e de melanoma em dermatoscopia demonstraram sensibilidade e
especificidade comparáveis ou superiores às dos especialistas humanos em
estudos publicados em revistas como o Lancet, o NEJM e o Nature Medicine. Num
país em que os rastreios do cancro da mama diminuíram 10,3% em 2025 e em que os
radiologistas estão sobrecarregados, a IA pode triplicar o volume de imagens
analisadas sem aumentar o número de especialistas.
8.1.3 Gestão de Doenças Crónicas
A
IA permite monitorização contínua de parâmetros clínicos em doentes crónicos
através de wearables e dispositivos domiciliários, com alertas precoces para
deterioração e ajuste automático de protocolos de seguimento. Na gestão da
diabetes, hipertensão e insuficiência cardíaca — que em conjunto representam a
maioria da despesa do SNS —, estudos publicados no Frontiers in Medicine (2025)
demonstram que a integração de IA na gestão de doenças crónicas melhora a
adesão terapêutica, reduz reinternamentos e optimiza os tratamentos. A redução
de custos com colonoscopias assistidas por IA foi estimada em 6,9% no Reino
Unido, 7,6% na Noruega e 10,9% nos EUA.
8.1.4 Redução do Trabalho Administrativo
Uma
fracção significativa do tempo dos profissionais de saúde é consumida em
documentação clínica — notas de consulta, cartas de referenciação,
preenchimento de formulários. Ferramentas de IA de processamento de linguagem
natural (NLP/LLM) podem automatizar a documentação clínica a partir de
transcrições de consultas, liberando 30 a 60 minutos por médico por dia —
equivalente a duas a quatro consultas adicionais sem aumento de horário. O NHS
lançou, em 2024, um programa piloto de notas automáticas de consulta com IA em
20 centros de saúde, com resultados preliminares de satisfação muito elevada
dos médicos.
8.1.5 Previsão de Procura e Gestão de Listas de Espera
Modelos
de aprendizagem automática podem prever com razoável precisão a procura de
cuidados de saúde por área geográfica, faixa etária e sazonalidade — permitindo
planeamento proactivo de recursos em vez de gestão reactiva de crises.
Aplicados às listas de espera, podem identificar padrões de não-comparência,
optimizar agendas e redistribuir slots automaticamente — reduzindo desperdício
e tempos de espera sem aumento de capacidade instalada.
8.1.6 Apoio à Decisão Clínica
Sistemas
de apoio à decisão baseados em IA — que analisam o processo clínico do doente,
as normas de orientação clínica e a evidência publicada para sugerir
diagnósticos diferenciados ou planos terapêuticos — estão já integrados em
vários sistemas hospitalares nos EUA, Reino Unido e países nórdicos. Em
Portugal, a sua adopção é ainda marginal e experimental.
8.2 O Enquadramento Regulatório: O AI Act e o Atraso de Portugal
O
AI Act europeu entrou em vigor em Agosto de 2024, com aplicação faseada até
Agosto de 2026 (e até 2027 para dispositivos médicos de alto risco já no
mercado). Os sistemas de IA em saúde — diagnóstico, triagem, apoio à decisão
clínica — são classificados como «alto risco» ao abrigo do Regulamento, o que
implica obrigações de transparência, supervisão humana, registo e conformidade
com normas harmonizadas.
Em
Portugal, só em Setembro de 2025 foi confirmado que a ANACOM liderará a
supervisão do AI Act, em articulação com entidades sectoriais incluindo a área
da saúde. Isto significa que, até Setembro de 2025, Portugal não tinha sequer
definido quem supervisiona a IA em saúde ao abrigo do novo quadro europeu — um
atraso de 13 meses face à entrada em vigor do Regulamento. A SPMS publicou um
White Paper sobre IA na saúde em Fevereiro de 2025, que identifica os desafios
de opacidade dos algoritmos, enviesamento e protecção de dados — um documento
útil de enquadramento, mas que não constitui um repositório de algoritmos
validados nem um processo de licenciamento operacional.
A
consequência prática deste atraso é tripla: as entidades públicas de saúde que
queiram adoptar soluções de IA não têm um caminho regulatório claro e
previsível em Portugal; os fornecedores de tecnologia têm incentivo para lançar
primeiro noutros países com maior clareza regulatória; e os profissionais de
saúde não têm garantia de que os algoritmos que eventualmente utilizem foram
validados clinicamente para a população portuguesa.
O
Plano Estratégico da Saúde Digital previa a criação de um repositório nacional
de algoritmos validados — ainda não implementado. A Dinamarca criou em 2012 o
Centre for Innovative Medical Technology (CIMT) da Universidade de Odense, que
avalia e cataloga evidências sobre telemedicina e IA clínica, garantindo que as
tecnologias adoptadas têm validação científica independente. Portugal não tem
equivalente.
8.3 O Que Deve Acontecer
–
Criar um repositório
nacional de algoritmos de IA em saúde com validação clínica obrigatória para
uso no SNS, gerido pela DGS em articulação com a SPMS e a ANACOM — equivalente
ao CIMT dinamarquês.
–
Lançar pilotos clínicos
estruturados, com avaliação independente, em três áreas de evidência madura:
triagem em urgência, diagnóstico por imagem (rastreio oncológico) e gestão de
doença crónica (diabetes e insuficiência cardíaca).
–
Integrar IA de apoio à
documentação clínica no sistema de RSE, com o objectivo de reduzir o tempo
administrativo dos médicos de família em 30%, libertando capacidade para mais
consultas.
–
Regulamentar
explicitamente, no prazo de seis meses, o processo de notificação, avaliação e
aprovação de sistemas de IA de alto risco em saúde ao abrigo do AI Act — com
prazos previsíveis e critérios transparentes, para evitar que Portugal fique em
desvantagem face a outros países europeus na adopção de inovação clínica.
–
Participar activamente nos
mecanismos europeus de partilha de dados de saúde (EHDS — European Health Data
Space), que entrou em vigor em Março de 2025, para aumentar a
representatividade dos dados disponíveis para treino e validação de algoritmos
em língua portuguesa e com características epidemiológicas da população
portuguesa.
A
IA não substitui a reforma — amplifica-a:
Um sistema de triagem por IA instalado
num SNS sem médicos de família suficientes orienta o utente para um recurso que
não existe. Um algoritmo de diagnóstico por imagem instalado num sistema sem
radiologistas para supervisionar os resultados é um instrumento sem utilizador.
A IA multiplica a capacidade de um sistema que funciona. Num sistema com as
disfuncionalidades actuais, é um amplificador de um sinal fraco. A prioridade é
fortalecer o sinal — e depois usar a IA para o amplificar.
9. Roteiro de Reforma: Oito Eixos com
Medidas Concretas
Os
oito eixos que se seguem não são sequenciais — devem ser implementados em
simultâneo, porque se reforçam mutuamente. A experiência internacional
demonstra que reformas parciais são absorvidas pelo sistema sem o transformar.
O factor crítico de sucesso é a coerência entre eixos e a consistência temporal
da implementação — independentemente das mudanças de governo.
Eixo 1 — Mudar o Modelo de Financiamento
–
Introduzir pagamento misto:
60% capitação (ajustada por idade, morbilidade e condição socioeconómica) + 30%
por resultados clínicos verificados + 10% por qualidade e experiência do
utente.
–
Definir 15 indicadores de
resultado com metas anuais públicas: controlo de HbA1c, pressão arterial, taxas
de rastreio oncológico, reinternamentos a 30 dias, tempo médio de espera por
especialidade.
–
Penalizar financeiramente
reinternamentos evitáveis a 30 dias e tempos de espera sistematicamente acima
do TMRG.
–
Prazo: aprovação do modelo
em 12 meses; transição em 36 meses. Responsável: Ministério da Saúde / ACSS.
Eixo 2 — Legalizar o Enfermeiro de Prática Avançada
–
Criar quadro legal do
Enfermeiro Especialista de Prática Avançada com competências de: prescrição de
medicação para patologias crónicas estabilizadas; referenciação directa de MCDT
de rotina; gestão autónoma de consultas de seguimento; realização de suturas,
vacinação e rastreios.
–
Criar diferencial salarial
de 25 a 35% entre EPA e enfermeiro generalista, ligado à certificação de
competências.
–
Prazo: diploma legal em 6
meses; certificação de primeiros 2.000 EPA em 24 meses. Responsável: Ministério
da Saúde / Ordem dos Enfermeiros / Ministério das Finanças.
Eixo 3 — Reformular os Cuidados Primários
–
Universalizar o modelo USF
tipo B como padrão de cuidados primários: por cada médico de família, 2-3
enfermeiros especialistas, nutricionista, psicólogo clínico e assistente social
partilhados.
–
Implementar o modelo de
substituição de cuidados à holandesa: especialistas médicos em regime de
consulta breve nos centros de saúde de maior dimensão para apoio ao médico de
família.
–
Instalar teleconsulta entre
médico de família e especialista hospitalar como alternativa à referenciação
formal em 50% dos pedidos não urgentes.
–
Prazo: piloto em 50 centros
de saúde em 12 meses; generalização em 48 meses. Responsável: ACSS / ULS.
Eixo 4 — Transformar o TMRG numa Garantia Real
–
Legislar o direito
automático do utente a prestador privado convencionado se o TMRG for
ultrapassado, com custos pagos pelo SNS — seguindo o modelo dinamarquês.
–
Actualizar sistematicamente
a tabela de MCDT convencionados com base em auditoria anual de custos reais,
com compromisso de actualização automática.
–
Expandir o sistema de
voucher para consultas de especialidade com espera superior ao TMRG a todas as
especialidades e a todos os prestadores acreditados.
–
Prazo: legislação em 6
meses; operacionalização em 18 meses. Responsável: Ministério da Saúde / ERS.
Eixo 5 — Profissionalizar a Gestão Hospitalar
–
Separar formalmente as
funções de director clínico (médico, responsável pela qualidade clínica) e
director executivo (gestor profissional, responsável pela gestão operacional e
financeira) em todas as ULS.
–
Exigir MBA em saúde ou
equivalente documentado como condição de nomeação para director executivo de
ULS, com avaliação pública de desempenho anual.
–
Implementar sistema
nacional de benchmarking de desempenho hospitalar com 20 indicadores
partilhados publicamente entre todas as ULS — seguindo o modelo dinamarquês de
8 indicadores nacionais de qualidade.
–
Prazo: revisão do quadro
legal em 12 meses; implementação em 36 meses. Responsável: Ministério da Saúde
/ DE-SNS.
Eixo 6 — Centralizar as Compras e Fortalecer a Negociação de Medicamentos
–
Tornar obrigatório o uso
dos acordos-quadro da SPMS para todas as ULS em todas as categorias cobertas,
eliminando compras paralelas descentralizadas.
–
Formalizar a negociação
conjunta ibérica de medicamentos de alto custo (oncológicos, biológicos,
terapias génicas) com o Ministério da Saúde espanhol — com acordo formal no
prazo de 12 meses.
–
Candidatura à adesão ao
BeNeLuxA ou criação de aliança equivalente com 3 a 5 países europeus de
dimensão semelhante para negociação conjunta de medicamentos inovadores.
–
Prazo: obrigatoriedade de
acordos-quadro em 6 meses; negociação ibérica em 12 meses; adesão a aliança
europeia em 24 meses. Responsável: Ministério da Saúde / SPMS / Ministério dos
Negócios Estrangeiros.
Eixo 7 — Regular o Mercado de Seguros
–
Legislar a aceitação
universal obrigatória nos seguros de saúde: as seguradoras não podem recusar
candidatos nem discriminar prémios por idade ou estado de saúde para o produto
padrão — seguindo o modelo holandês.
–
Criar sistema de
equalização de risco entre seguradoras para compensar as com carteiras mais
envelhecidas ou doentes, eliminando o incentivo à selecção adversa.
–
Definir pacote mínimo
obrigatório de cobertura do produto padrão, incluindo consultas de
especialidade, MCDT e internamento.
–
Prazo: proposta legislativa
em 12 meses; implementação faseada em 36 meses. Responsável: Ministério da
Saúde / ASF / Ministério das Finanças.
Eixo 8 — Investir em Prevenção e Adoptar IA com Critério
–
Aumentar o investimento em
prevenção de 2,3% para 3,5% da despesa em saúde em 5 anos, com prioridade para
gestão de doenças crónicas, rastreio oncológico, saúde mental e prevenção de
quedas em idosos.
–
Criar repositório nacional
de algoritmos de IA em saúde validados clinicamente, em parceria com a ANACOM e
a SPMS, com processo de certificação transparente e previsível.
–
Lançar pilotos clínicos de
IA em triagem de urgência, diagnóstico por imagem e gestão de doença crónica,
com avaliação independente e publicação de resultados.
–
Participar activamente no
EHDS (European Health Data Space) para garantir representatividade dos dados
para algoritmos em português.
–
Prazo: repositório em 12
meses; pilotos em 18 meses; incremento de prevenção em 60 meses. Responsável:
DGS / SPMS / ANACOM / ACSS.
10. Plano de Acção: Sequência, Prioridades e
Indicadores
10.1 Quick Wins — 0 a 6 Meses
Medidas
que não requerem legislação nova complexa, têm custo político moderado e
impacto imediato visível. São o alicerce de credibilidade política para as
reformas seguintes:
–
Tornar obrigatório o uso
dos acordos-quadro da SPMS para todas as ULS — decreto simples, poupança
imediata estimada de 50 a 100 milhões de euros/ano.
–
Actualizar a tabela de MCDT
convencionados em todas as especialidades com desfasamento documentado —
portaria ministerial.
–
Publicar mensalmente, no
Portal da Transparência do SNS, os tempos de espera reais por especialidade e
por ULS — tecnicamente já possível; falta a decisão política de transparência
total.
–
Lançar o processo de
regulação do AI Act em saúde com a ANACOM, com roteiro público de implementação
e prazos vinculativos.
–
Iniciar negociação formal
com o Ministério da Saúde espanhol para compras conjuntas de medicamentos
oncológicos.
10.2 Reformas de Médio Prazo — 6 a 36 Meses
Medidas
que requerem legislação, negociação com parceiros sociais ou reorganização
institucional. São o núcleo da reforma:
–
Legislar o Enfermeiro de
Prática Avançada (6 meses) e certificar os primeiros EPA (24 meses).
–
Transformar o TMRG numa
garantia com consequência automática (legislação em 6 meses, operacionalização
em 18 meses).
–
Separar formalmente as
funções de director clínico e director executivo nas ULS (legislação em 12
meses).
–
Pilotar o modelo de
especialistas em cuidados primários em 50 centros de saúde (12 meses) e avaliar
para generalização.
–
Lançar pilotos de IA em
triagem, imagem e doença crónica (18 meses) com avaliação independente.
–
Introduzir o modelo misto
de financiamento por resultados (aprovação em 12 meses, transição em 36 meses).
10.3 Reformas Estruturais — 36 a 60 Meses
Mudanças
que requerem alteração de cultura organizacional, negociação com ordens
profissionais e mercado segurador, e sustentabilidade política além de um
mandato:
–
Generalização do modelo de
cuidados primários multiprofissional a todo o território nacional.
–
Regulação do mercado de
seguros com aceitação universal obrigatória e sistema de equalização de risco.
–
Adesão a aliança europeia
de negociação conjunta de medicamentos.
–
Aumento do investimento em
prevenção para 3,5% da despesa em saúde.
–
Implementação do
benchmarking nacional de 20 indicadores de desempenho hospitalar, público e
actualizado mensalmente.
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Medida |
Prazo |
Responsável |
Indicador
de resultado |
|
Obrigatoriedade
acordos-quadro SPMS |
0–6 meses |
SPMS / MS |
Poupança
anual verificada (meta: 50 M€) |
|
Actualização
tabela MCDT |
0–6 meses |
MS / ACSS |
% clínicas a
aceitar req. SNS (+20 p.p.) |
|
Transparência
tempos de espera |
0–3 meses |
SPMS |
Portal
actualizado mensalmente |
|
Regulação AI
Act em saúde |
0–6 meses |
ANACOM / SPMS |
Roteiro
público publicado |
|
Negociação
ibérica medicamentos |
0–12 meses |
MS / MNE |
Acordo formal
assinado |
|
EPA — diploma
legal |
6 meses |
MS / OE |
Publicação no
DR |
|
TMRG com
garantia automática |
6 meses |
MS / ERS |
Lei publicada |
|
Director
executivo profissional em ULS |
12 meses |
MS / DE-SNS |
% ULS com
director executivo não-médico |
|
EPA —
certificação (2.000) |
24 meses |
OE / DGS |
N.º EPA
certificados |
|
Pilotos IA
(triagem, imagem, crónico) |
18 meses |
SPMS / DGS |
N.º pilotos
com avaliação independente |
|
Modelo misto
de financiamento |
12–36 meses |
MS / ACSS |
%
financiamento por resultados |
|
Regulação
seguros (anti-discriminação) |
12–36 meses |
ASF / MS |
N.º
seguradoras com produto universal |
|
Prevenção
≥3,5% da despesa |
60 meses |
MS / OE |
% despesa em
prevenção verificado |
11. Conclusão
O
SNS português não está em falência — está numa crise de arquitectura. Tem
profissionais competentes e dedicados a trabalhar em condições que os países de
referência não aceitariam. Tem doentes que recebem cuidados de qualidade quando
conseguem aceder ao sistema — e que frequentemente não conseguem. Tem um volume
de financiamento que, bem gerido, poderia produzir resultados substancialmente
melhores.
Os
dez bloqueios identificados neste estudo são conhecidos. Os modelos de
referência são conhecidos. As reformas necessárias são conhecidas. O problema
português não é de diagnóstico — é de coragem política sustentada e de
arquitectura institucional que permita implementar o que já se sabe que
funciona, independentemente dos interesses corporativos que inevitavelmente
resistirão.
Portugal
fez reformas parciais que o sistema absorveu sem se transformar: criou USF tipo
B mas não as generalizou; aprovou TMRGs mas não lhes deu dentes; iniciou
compras centralizadas mas não as tornou obrigatórias; discutiu o enfermeiro de
prática avançada mas não o regulamentou; instalou sistemas de informação mas
não os integrou; criou unidades locais de saúde mas não profissionalizou a sua
gestão.
O
roteiro proposto neste estudo não é radical — é, em grande medida, a soma do
que Portugal prometeu fazer e nunca terminou. O que é diferente é a proposta de
fazê-lo em simultâneo, com indicadores verificáveis, com consequências reais
para o incumprimento e com uma arquitectura de accountability que não dependa
da boa vontade de cada ministro. Essa é a diferença entre um sistema de saúde
que melhora ciclicamente e volta atrás, e um sistema que muda de patamar.
A inteligência artificial pode ser um amplificador poderoso desta transformação — mas não um substituto. Um algoritmo de triagem em urgência, um sistema de apoio à decisão clínica ou um monitor de doença crónica só produzem valor num sistema que tem a arquitectura certa para os acolher. A prioridade é essa arquitectura. A IA vem a seguir — e quando vier, potenciará exponencialmente cada reforma feita antes dela.
Referências e Fontes
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2026).
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Semestre 2025 (out. 2025).
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Semestre 2024 (2025).
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(fev. 2026).
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(fev. 2026).
12. DN — Ministra diz que SNS está melhor (abr. 2026).
13. SAPO — Governo actualiza valores a pagar aos privados por
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14. Despacho 12876-C/2024, DR, II Série, n.º 210 (out. 2024).
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16. Governo — OE 2026, nota sectorial da Saúde (out. 2025).
17. Nova SBE / Fevereiro 2026 — Regulação Farmacêutica em
Contexto Internacional (Barros, Santos, Righetti).
18. Renascença — Portugal deve diversificar instrumentos de
definição dos preços de medicamentos (fev. 2026).
19. Observador — Pelo menos três hospitais têm administradores
sem experiência em gestão hospitalar (fev. 2025).
20. HealthNews — SNS e a nova era das ULS: desafios e
controvérsias (nov. 2024).
21. BMC Health Services Research — The involvement of medical
doctors in hospital governance in 19 OECD countries (2016). PMC4896246.
22. BMC Health Services Research — A manager in the minds of
doctors: comparison of new modes of control in European hospitals (2013).
PMC3702431.
23. Commonwealth Fund — Denmark Country Health Profile (mai.
2025).
24. Ministério da Saúde da Dinamarca — Healthcare in Denmark: An
Overview (2023).
25. Health Systems in Transition: Denmark 2024 (Vol. 26, n.º 1).
26. OCDE — Waiting Times for Health Services: Next in Line (maio
2020).
27. ScienceDirect — Measuring and comparing health care waiting
times in OECD countries (2014).
28. PMC10472548 — A care substitution service in the
Netherlands: referral, cost, and satisfaction (2023).
29. PMC6639831 — Fast-track cardiology clinics — going Dutch!
Netherlands Heart Journal (2019).
30. De Raeve et al. — Advanced practice nursing in Europe:
pan-European survey of 35 countries. Journal of Advanced Nursing (2024).
31. Kroezen et al. — Nurse prescribing of medicines in 13
European countries. PMC6902591 (2019).
32. Task shifting physicians to nurses in primary care in 39
countries. European Journal of Public Health (2016).
33. Unsworth et al. — APN roles in Europe: implementation
challenges. International Nursing Review (2024).
34. Ordem dos Médicos — Competência em Gestão dos Serviços de
Saúde (jan. 2025).
35. Renascença — Governo aprova regime para médicos tarefeiros
(out. 2025 e mai. 2026).
36. SPMS — White Paper: Inteligência Artificial na Saúde em
Portugal (fev. 2025).
37. GEE — Inteligência Artificial no sector da saúde: desafios
jurídicos e regulação (2025).
38. Visão — Europa avança na regulação da IA e Portugal entra no
ritmo (dez. 2025).
39. Comissão Europeia — AI Act: entrada em vigor (ago. 2024);
aplicação geral: ago. 2026.
40. ERS — Regulamento da Inteligência Artificial: enquadramento
(2025).
41. medrxiv — Impact of AI on health economy, workforce
productivity, and administrative efficiency (out. 2025).
42. NCBI Bookshelf — 2025 Watch List: AI in Health Care (2025).
43. Frontiers in Medicine — AI in chronic disease health
management: bibliometric analysis (jan. 2025). PMC11747633.
44. PMC12455834 — AI in healthcare and medicine: clinical
applications and future perspectives (2025).
45. ASF — Seguro de Saúde Padrão (jun. 2025).
46. SegurosPR — Custo dos seguros de saúde vai subir 10% em 2026
(dez. 2025).
47. DECO Proteste — Tempo de espera por consultas e exames (abr.
2026).
48. Público — Costa diz que Ordem dos Médicos veda o acesso à
profissão (jul. 2019).
49. Observador — Não há falta de médicos (ago. 2022).
50. EFN — Advanced Practice Nursing: European Federation of
Nurses Associations (2024).
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